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Fundamentos Constitucionais da Regularização de Parcelamentos do Solo e Princípios Registrais

FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA REGULARIZAçãO DE PARCELAMENTOS DO SOLO  E PRINCíPIOS REGISTRAIS

 

João Pedro Lamana Paiva
Registrador / Tabelião de Protesto
www.lamanapaiva.com.br

 

 

INTRODUÇÃO

 

Iniciaremos abordando os Fundamentos Constitucionais da Regularização do Solo, para depois tratarmos dos princípios registrais que todos os títulos deverão observar, independentemente da sua natureza, para acessar o álbum imobiliário.

 

 

      FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS

 

n     A propriedade é um dos direitos mais fortes e tutelados pela sociedade humana.

 

n     O direito de propriedade no Brasil é reconhecido e garantido no âmbito constitucional. O artigo 5º, inciso XXII, estabelece que “é garantido o direito de propriedade”.

 

n     Para a construção de um Estado Democrático de Direito é necessário o pálio da propriedade como plenitude do exercício da cidadania e como um dos elementos integrantes da dignidade humana (arts. 1º, III e 170, CF).

 

n     Função Social de Propriedade (art. 5º, XXIII, CF: “A propriedade atenderá a sua função social):

    a propriedade tem que ser usada adequadamente;

    restrição do caráter absolutista.

    Direito à Moradia (art. 6º, CF: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”):

    direito fundamental do cidadão;

    direito social fundamental.

 

n     Construção de um Estado Democrático de Direito:

    plenitude do exercício da cidadania;

    dignidade humana (arts. 1º, III e 170, CF).

    Política Urbana Consistente (Lei 10.257/01):

    criação de mecanismos jurídicos;

    ordenação e controle do uso do solo.

    Sistema Registral Eficaz:

    participação dos Registradores e Notários no processo de regularização;

    agilidade nos procedimentos de retificação de registro;

    isenção de custas e emolumentos nos casos de regularização fundiária de interesse social, reconhecida pela Administração Pública.

 

n     Para isso, foram gerados sistemas para tutelar o direito de propriedade e, com isso, criou-se o que se chama de propriedade regular. Logo, a propriedade referida no texto da Carta Magna é a formal, a devidamente registrada, que gera segurança jurídica ao seu titular e a toda a sociedade. Ela advém do registro de um título hábil na Serventia Registral Imobiliária da situação do imóvel e confere ao proprietário os mais amplos poderes (usar, fruir e dispor), oponíveis erga omnes.

 

 

Regularização

 

n     Ao tratarmos da regularização de imóveis, faz-se mister ressaltar que o ápice ou o alcance da norma jurídica (Constituição Federal, Lei 6.766/79, Lei 9.785/99 e Lei 10.257/01) dar-se-á através do registro imobiliário.

 

n     Portanto, o procedimento de regularização deverá ter como alvo, desde sua instalação, o acesso de um título hábil ao Fólio Real. Desta forma, os interessados devem se ater aos princípios registrais previstos na Lei dos Registros Públicos.

 

n     Em decorrência de diversos fatores como o êxodo rural e a burocratização da legislação, iniciados no Brasil na década de 60, originou-se o que conhecemos por propriedades informais, cujo caráter nega ao seu titular um título causal que lhe assegure plenos direitos, mitigando as garantias e prerrogativas decorrentes do domínio regular.

 

n     Por causa do êxodo rural, os imóveis urbanos passaram a ser criados e transmitidos de forma descontrolada, sem prévio registro do parcelamento do solo.

 

n     Em virtude da criação do módulo rural com o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), do módulo urbano e de exigências para o registro de loteamentos e desmembramentos pela Lei do Parcelamento do Solo (Lei 6.766/79), houve excessiva burocratização para que fosse alcançada a propriedade formal. Embora tais legislações apresentem benefícios, elas contribuíram para ocasionar irregularidades nos registros (matrículas com inúmeros registros de partes ideais etc.) e para afastar dos Serviços de Registros de Imóveis proprietários interessados em parcelar seus imóveis. Viu-se, com isso, que o Direito não disciplinou corretamente o Fato Social.

 

n     Portanto, ficaram tolhidos direitos inerentes à propriedade, a exemplo do direito de onerar a coisa com uma hipoteca com o propósito de conseguir recursos para promover melhoramentos na coisa, seja porque esta não estava devidamente registrada, ou pelo fato de que se encontrava em condomínio. 

 

n     Com relação aos IMÓVEIS URBANOS, a propriedade informal é aquela originária dos loteamentos ilícitos, que se dividem em clandestinos e irregulares.

 

n     Observa-se que os LOTEAMENTOS IRREGULARES e CLANDESTINOS apresentam uma característica fundamental: a irreversibilidade.

 

n     Entende-se por LOTEAMENTOS IRREGULARES aqueles que, embora aprovados pela Prefeitura e demais órgãos Estaduais e Federais, quando necessário, fisicamente não são executados, ou são executados em descompasso com a legislação ou com atos de aprovação. Por sua vez, os LOTEAMENTOS CLANDESTINOS são aqueles que não obtiveram a aprovação ou autorização administrativa dos órgãos competentes, incluídos aí não só a Prefeitura, como também entes Estaduais e Federais, quando necessário.

 

n     Conceito dado por Francisco Eduardo Loureiro, em seu trabalho intitulado “Loteamentos Clandestinos: Prevenção e Repressão”.

 

n     Ainda, o mesmo autor ensina que “os loteamentos irregulares podem estar, ou não registrados. Às vezes, encontram-se formalmente perfeitos, porque contêm nos respectivos processos todos os documentos e autorizações necessárias ao parcelamento. Fisicamente, porém, as obras previstas podem não ter sido executadas, ou executadas em desacordo com o próprio projeto, ou em ofensa a outras normas cogentes correlatas ao parcelamento. Via de regra, se pode falar em graduação dos vícios que maculam o parcelamento do solo.

 

n     “O LOTEAMENTO CLANDESTINO, assim, padeceria de vícios mais graves do que o loteamento meramente irregular. Faltam ao primeiro não só o registro, ou a implantação de acordo com as normas de regência, mas a própria aprovação urbanística. Muitas vezes, porém, a irregularidade fática não guarda exata simetria com a irregularidade jurídica. Pode perfeitamente ocorrer de o loteamento clandestino ser passível de regularização, ao contrário do loteamento meramente irregular. No clandestino podem estar respeitadas, fisicamente, as normas de caráter urbanístico, enquanto que no irregular, pode ser implantado em total desacordo com o projeto e com o registro, estando, assim, ferindo abruptamente a lei.

 

n     Tudo isso devido à previsão legal que constava da Lei 6.766/79, alterada pela Lei 9.785/99, que pouco contribuía para a regularização de loteamentos, uma vez que exigia a destinação de 35% da área loteada ao Poder Público municipal, inviabilizando principalmente os parcelamentos destinados a populações de baixa renda pelo encarecimento dos lotes.

 

n     Hoje, a nova redação do artigo 4º, da Lei 6.766/79 acabou com a rigidez anteriormente prevista, quando estabelece que a legislação municipal fixará a proporção de áreas destinadas a sistemas de circulação, equipamentos urbanos e comunitários e espaços livres de uso público, para cada zona em onde se situem.

 

n     Como forma de regularização de imóveis urbanos, o artigo 40 da Lei 6.766/79 prevê que o Município regularize o parcelamento do solo no caso do proprietário/vendedor estar ausente ou ser inidôneo, ou então, assuma a titularidade do domínio, mediante o instituto da desapropriação, expedindo posterior e diretamente os competentes títulos aos posseiros, compromissários etc.

 

n     Como se vê, há possibilidade de regularização de qualquer imóvel no Brasil, mas, para isso, tem que haver vontade e interesse de todos, principalmente do Poder Público.

 

n     Observa-se que os loteamentos irregulares ou clandestinos apresentam uma característica fundamental: a irreversibilidade. a maioria destes loteamentos apresenta situações fáticas consolidadas, as quais não podem ficar desamparadas, pelo caráter social que o inciso XXIII, do artigo 5º, da CF apresenta, ao determinar que a propriedade atenda sua função social.

 

n     Entende-se por situação consolidada aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio (§ 1º, do art. 2º, do Provimento 28/04 – More Legal 3, da Egrégia Corregedoria-Geral da Justiça do Estado).

 

n     Os requisitos urbanísticos e as exigências fiscais e administrativas não devem ser causa impeditiva de acesso de títulos ao registro imobiliário para os terrenos que apresentem características de situação jurídica consolidada, cuja posse, com início de prova escrita vinda do proprietário, fosse inatacável. a regularização destas situações é o propósito do Projeto More Legal.

 

n     A regularização destas situações é o propósito do Projeto More Legal, de suma importância para a comunidade gaúcha, pois visa implementar a regularização fundiária de inúmeras áreas que se encontram na clandestinidade jurídica. Dito projeto tem servido de paradigma para os demais Estados Membros (o Estado de Santa Catarina criou o “Lar Legal” e o Estado de Alagoas instituiu o “Moradia Legal”), inclusive estabelecendo diretrizes para a promulgação da Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999.

 

n     No tocante aos IMÓVEIS RURAIS, o procedimento normal de regularização (loteamento/desmembramento) deverá observar as disposições da Lei 6.766/79, especialmente no que diz respeito ao artigo 53, bem como a Instrução 17-b, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, de 22 de dezembro de 1986 e os artigos 93 e seguintes do Decreto 59.428, de 27 de outubro de 1966. As exigências destas legislações (módulo rural – área mínima de exploração que serve de parâmetro para o parcelamento) gerou a formação de condomínios.

 

n     Porém, a exigência de observância do módulo rural (área mínima de exploração que serve de parâmetro para o parcelamento) gerou a formação de condomínios. Como se sabe, quando a propriedade deixa de ser una e passa a ser de diversos proprietários (condôminos), conflitos são estabelecidos porque, a princípio, cada um tem ingerência sobre a totalidade da área.

 

n     Tais condomínios permitem, na prática, que cada condômino tome posse de área certa e determinada, gerando uma situação de localização, embora no assento registral isto não figure como na realidade. Logo, juridicamente vários proprietários são titulares de uma mesma coisa, mas, de fato, cada um se apresenta como dono de parte certa e determinada.

 

n     É sabido que para o retorno ao status em que cada titular detém uma coisa certa e determinada existe o instituto da extinção do condomínio, que pode ocorrer por escritura pública (havendo consenso) ou judicial. Para isso, é mister a manifestação de vontade ou o conhecimento (citação) de todos os condôminos. Tratando-se de ato voluntário, todos devem comparecer conjuntamente na escritura pública de extinção de condomínio, o que, não raras vezes, torna o negócio inviável, ou pelo fato de existirem dezenas ou centenas de condôminos, ou porque um ou alguns deles já falecera etc.