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Georreferenciamento Um Paradigma Para O Desenvolvimento da Propriedade Rural

O GEORREFERENCIAMENTO

UM PARADIGMA PARA O DESENVOLVIMENTO DA PROPRIEDADE RURAL

 

Sumário: 1. Introdução; 2. O Registro e o Cadastro Rural; 3. A Integração do Georreferenciamento nos Títulos Registrávies; 4. Casos de Exigência do Georreferenciamento; 5. A Rotina Registral Imobiliária Face à Lei nº 10.267/01 e seu Decreto; 6. As Retificações Face à Lei nº 10.931/04; 7. A Relevância do Sistema Registral Imobiliário; 8. Conclusões.

 

 

1. INTRODUÇÃO

 

Com a descoberta do Brasil, todo o solo pertencia à Coroa Portuguesa. a partir de 1.822, com a Independência do Brasil, paulatinamente a propriedade foi passando para o domínio privado. Posteriormente, com o intuito de colonização, através de concessões e de legitimação das posses (art. 5º, da Lei nº 601, de 1850), o Império exigia que as terras fossem cultivadas e exploradas, sob pena de serem consideradas terras devolutas. Desta forma, o domínio privado, ante o crescimento demográfico, acentuou-se e expandiu, sendo hoje dominante.

 

As áreas públicas, ainda que não submetidas ao regime da inscrição, são conhecidas por um serviço público que as arrola (Serviço de Patrimônio da União – SPU). Ocorrendo dúvida se uma área é de domínio público ou privado é solvida através de procedimentos específicos, previstos na Lei nº 5.972/73 e na Lei nº 6.383/76, prevendo esta última, a ação discriminatória de terras devolutas da União – aplicável também aos Estados por força do artigo 27, embora não aos Municípios por omissão da lei -, com a integração à  lide dos interessados.

 

Sobre a disciplina da ocupação e desdobramento da  terra, sabe-se que há tratamento diferenciado entre o solo urbano e o rural.

 

Quanto as áreas urbanas, pondera-se que até 1937, o solo urbano brasileiro foi ocupado desordenadamente, com diversas espécies de exploração, sem a interferência do Poder Público. Até então, não haviam exigências urbanísticas, em especial de infraestrutura e destinação de parte da gleba loteada ao Poder Público Municipal. Todavia, com a vigência do Decreto-lei nº 58/37, que tratou de regular os loteamentos e desmembramentos, o cenário urbano mudou, passando o solo e, por via de conseqüência, a propriedade imobiliária urbana, a ter maior relevância.

 

Neste ordenamento, no tocante ao direito material, foram previstos os contratos de promessa de compra e venda, de cessão e de promessa de cessão, os quais atribuiam direito real aos adquirentes que registravam seus instrumentos, considerando-se um grande avanço legislativo, pois, até então, resolviam-se em perdas e danos, gerando, não raras vezes, grandes injustiças, porque, sabidamente, o instituto das perdas e danos nao repõe integralmente o lesado na situação anterior. Tais contratos previam o pagamento parcelado do preço e podiam ser celebrados por escritura pública ou por instrumento particular (hoje, arts. 1.417 e 1.418, do CC).

 

Posteriormente, os contratos de imóveis não loteados também tiveram acesso ao Álbum Imobiliário, gerando um direito real.

 

Mais tarde, adveio a Lei nº 6.766/79 para disciplinar melhor o tema, procurando evitar o parcelamento do solo urbano de forma desordenada e sem os requisitos urbanísticos exigidos, de estrutura e segurança.

 

Porém, como no nosso País as leis nem sempre são cumpridas conforme idealizadas, o esforço despreendido não logrou todo o êxito almejado. Inúmeras irregularidades e clandestinidades se instalaram, seja porque as exigências legais para o parcelamento do solo eram rígidas e criteriosas (para gerar segurança aos adquirentes), mas também porque o Poder Público não cumpriu sua função de fiscalizador desses empreendimentos, permanecendo omisso e inerte.

 

Como o Direito nasce do fato social, fez-se mister a criação de leis para regular essas novas situações jurídicas.

 

Hodiernamente, já existem leis e projetos para amenizar o problema social gerado, como por exemplo a Lei nº 9.785/99, o Projeto “More Legal” (Provimento nº 39/95, da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, de autoria do eminente Desembargador Aposentado Décio Antônio Erpen, doutrinador e idealizador de institutos de Direito Registral e Notarial, que se encontra na terceira versão – More Legal III, conforme Provimento nº 28/2004) e diversos outros projetos similares implementados por outros Estados.

 

Quanto aos IMÓVEIS RURAIS, que interessam efetivamente para essa exposição, a realidade nacional não foi outra. Tendo em vista a promulgação da Lei nº 4.504/64, o Estatuto da Terra, e da legislação correspectiva subseqüente, foi prevista a área mínima de exploração de um imóvel rural (o módulo rural e a fração mínima de parcelamento) para atendimento pleno da sua destinação e para combater o minifúndio, ocasionando, infelizmente, inúmeros problemas, a exemplo da formação de condomínios irregulares, pois os proprietários utilizaram-se do expediente que permitia a alienação de parte da área, mediante o artifício de manter um condomínio subjetivo, não vedado por lei. Entretanto, na prática, cada co-proprietário detinha área certa e determinada (condomínio pro diviso).

 

Dito Estatuto pretendeu, também,  a implementação de um controle dos imóveis rurais através de um rigoroso cadastro rural, o qual pretendia criar uma realidade fundiária em que ficasse cristalina a situação fática da terra. Entretanto, não foi esse o resultado obtido, pois preponderou a finalidade administrativa e fiscal, tanto das áreas tituladas (propriedade), bem como das simplesmente possuídas (posse), não alcançando o prósito idealizado.

 

Sabe-se que constantemente os imóveis rurais são recadastrados (art. 46, §4º, da Lei no 4.504/64), sempre com objetivos fiscais, cujo valor presta-se, igualmente, para fins de desapropriação, com o intuito de se promover a tão polêmica Reforma Agrária, além de pretender a identificação das áreas destinadas às reservas legal, técnica e demais espécies de limitações administrativas (Lei nº 4.771/65, Lei nº 7.803/89, Lei nº 9.393/96, Lei nº 9.985/00 e M.P. nº 2.166-67/01).

 

Por isso, criou-se nova legislação, a Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001, que pretende, ainda, a incorporação da base gráfica do cadastro ao registro, verdadeira interconexão através do GEORREFERENCIAMENTO. Este diploma já foi regulamentado pelo Decreto nº 4.449, de 30 de outubro de 2002.

 

Tal mecanismo, o Georreferenciamento, tem por fundamento legal os artigos 176, §§3º e 4º e 225, §3º, da Lei nº 6.015/73 (Lei dos Registros Púbicos – LRP) e o artigo 9º, do Decreto nº 4.449/02, que assim estabelecem:

 

LEI Nº 6.015/73

“Art. 176. ……………………………………..

§ 1o …………………………………………….

II – ……………………………………………..

3) a identificação do imóvel, que será feita com indicação:

a – se rural, do código do imóvel, dos dados constantes do CCIR, da denominação e de suas características, confrontações, localização e área;

b – se urbano, de suas características e confrontações, localização, área, logradouro, número e de sua designação cadastral, se houver.

………………………………………………

§ 3o Nos casos de desmembramento, parcelamento ou remembramento de imóveis rurais, a identificação prevista na alínea a do item 3 do inciso II do § 1o será obtida a partir de memorial descritivo, assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional a ser fixada pelo INCRA, garantida a isenção de custos financeiros aos proprietários de imóveis rurais cuja somatória da área não exceda a quatro módulos fiscais.

§ 4o a identificação de que trata o § 3o tornar-se-á obrigatória para efetivação de registro, em qualquer situação de transferência de imóvel rural, nos prazos fixados por ato do Poder Executivo.” (grifo nosso)

 

“Art. 225. ……………………………………….

…………………………………………………

§ 3o  Nos autos judiciais que versem sobre imóveis rurais, a localização, os limites e as confrontações serão obtidos a partir de memorial descritivo assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional a ser fixada pelo INCRA, garantida a isenção de custos financeiros aos proprietários de imóveis rurais cuja somatória da área não exceda a quatro módulos fiscais.”.

 

DECRETO Nº 4.449/02

“Art. 9º. a identificação do imóvel rural, na forma do §3º do art. 176 e do §3º do art. 225 da Lei nº 6.015, de 1973, será obtida a partir de memorial descritivo elaborado, executado e assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro, e com precisão poligonal a ser estabelecida em ato normativo, inclusive em manual técnico, expedido pelo INCRA.

.……………..”

 

 

2. O REGISTRO e O CADASTRO RURAL

 

Inicialmente, procurando traçar um paralelo sobre o assunto, verificou-se que na Espanha, que tem um Sistema Registral bem estruturado, encontram-se em vigor disposições que pretendem inserir no registro do imóvel sua base gráfica (art. 9º, da Ley Hipotecaria e arts. 51 e 398, do Regulamento Hipotecario). Em algumas cidades daquele país, já se pode verificar que a real situação física do imóvel consta do Registro Imobiliário, bem como no cadastro. No México, no Peru e na República Dominicana existem sistemas similares de levantamento georreferencial.

 

No Brasil, o surgimento do Cadastro se deu em virtude da Lei nº 601/1850 e de seu Regulamento nº 1.318/1854, com o Registro do Vigário, ao passo que a origem do Registro Geral de Imóveis ocorreu por força da Lei nº 1.237/1864 e pelo Decreto nº 3.453/1865, sendo que aquele foi destinado para fins estatísticos e este para concretizar a transmissão da propriedade privada com efeito declarativo, diferenciando-a da pública, substituindo a tradição pela transcrição.

 

Posteriormente, em 1964, com o advento do Estatuto da Terra, procurou-se, num primeiro momento, instituir uma forma de descrição dos imóveis rurais, mas, como dito antes, não alcançada. Somente com o advento da Lei dos Registros Públicos (Lei nº 6.015/73, que entrou em vigor em 1976), os Ofícios Prediais passaram a ter respaldo jurídico para exigir a descrição completa dos imóveis urbanos e rurais, na qual devem constar sua completa localização, denominação (rural), lado da numeração e distância da esquina mais próxima (urbano), área superficial, medidas lineares, entre outros elementos essenciais, em atendimento ao Princípio da Especialidade.

 

Naquele momento, o emérito jurista Afrânio de Carvalho, em sua obra “Registro de Imóveis”, no capítulo 17, publicada logo após a entrada em vigor da Lei dos Registros Públicos, há quase trinta anos,  já sugeria que ficasse anexado à matrícula do imóvel um mapa do mesmo, para visualização e conhecimento de terceiros. Infelizmente, esta grande idéia não se tornou obrigatória, o que muito teria contribuído para o aperfeiçoamento do Sistema Registral Brasileiro, embora alguns Registradores tenham seguido voluntariamente a sugestão do renomado mestre.

 

Assim, percebe-se que uma das pretensões da Lei nº 10.267/01 é a incorporação de bases gráficas georreferenciadas aos registros de imóveis rurais. Esse processo levará décadas para ser implementado, uma vez que também não foi prevista a obrigatoriedade da atualização das características dos imóveis, a qual somente ocorrerá no momento e nos casos previstos em lei (desmembramento, loteamento, alienação etc.), conforme será visto adiante.

 

Procedidas estas considerações, passa-se à análise do Sistema Cadastral Brasileiro e do Sistema Registral.

 

Como se sabe, no Brasil ocorreram inúmeros problemas com os cadastros, uma vez que até o advento da Lei nº 6.015/73 não existia na legislação brasileira, critérios objetivos para identificar e discriminar perfeitamente um imóvel (esta problemática é enfrentada em quase todos os países do mundo, conforme se apura pela constatação da recente preocupação em aprimorar esses critérios). a ausência de um referencial único com elementos objetivos criou situações com descrições vagas, confusas, insuficientes e discrepantes de uma cidade para outra e de um Ofício Predial para outro.

 

Já quanto ao Registro, o artigo 176, §1º, inciso II, item 3 e o artigo 225 traziam, salvo melhor juízo, expressões vagas e critérios subjetivos, possibilitando ao intérprete a aplicação da norma conforme seu entendimento. a exemplo disso, alguns Registradores sempre entenderam que a área superficial de um imóvel era imprescindível constar da matrícula, enquanto outros não. Hoje, em virtude da Lei nº 10.267/01, o assunto ficou pacificado no sentido da obrigatoriedade de tal referência.

 

Com isso, percebe-se que ambos os países, o Brasil com a sua nova legislação, e a Espanha com a Lei Hipotecária e com o seu Regulamento, e