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Estatuto da Cidade

ESTATUTO DA CIDADE

REPERCUSSãO NO DIREITO REGISTRAL e NOTARIAL

 1. Introdução; 2. Institutos Novos; 2.1. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios; 2.2. O IPTU progressivo no tempo; 2.3. Desapropriação com pagamento em Títulos; 2.4. Usucapião Especial de Imóvel Urbano; 2.5. Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (Vetada); 2.6. Direito de Superfície; 2.7. Direito de Preempção; 2.8. Outorga Onerosa do Direito de Construir; 2.9. Operação Urbana Consorciada; 2.10. Transferência do Direito de Construir; 2.11. Consórcio Imobiliário; 3. Medida Provisória Nº 2.220, de 4 de setembro de 2001 – Concessão de Uso Especial para fins de Moradia; 4. do Plano Diretor; 5. Alterações na Lei 6.015/73; 6. Assuntos Correlatos; 6.1. da Gratuidade Registral; 6.2. do Ato Notarial; 7. Modelos de Atos Praticados no Registro de Imóveis, Segundo o Estatuto da Cidade; 8. Conclusão.

 

1. INTRODUçãO

 A regulamentação dos dispositivos legais previstos nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, somente ocorreu do mês de julho de 2001, mais precisamente no dia 10, quando foi sancionada, parcialmente, a Lei 10.257, instituindo o ESTATUTO DA CIDADE.

 Visando a uma melhor execução da política urbana, esta nova legislação representa um grande avanço para o direito urbanístico, ao estabelecer normas que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. é a propriedade privada atendendo sua função social, restringindo-se ou limitando-se face às finalidades públicas a que se submete.

                                    Nessa reordenação consciente do desenvolvimento das cidades (urbanização), novas diretrizes foram adotadas, com vistas à cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, admitindo, também, a participação da população e das associações representativas de segmentos da sociedade na formulação e execução dos projetos de desenvolvimento urbano.

 Percebe-se, também, a busca de ordenação e controle do uso do solo urbano, de forma a evitar o parcelamento, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana, inclusive combatendo a especulação dos imóveis urbanos, que resulte na sua subutilização ou não utilização da propriedade urbana.

 Outra novidade adotada pelo ESTATUTO DA CIDADE foi a simplificação da legislação para parcelamento, uso e ocupação do solo, com o intuito de permitir redução de custos e, conseqüentemente, aumento da oferta de lotes e unidades habitacionais à maior parte da população. Curiosamente, está prevista a isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização.

                                    Assim, comenta-se que tenha sido um dos projetos mais importantes votados pelo Congresso Nacional no decorrer do ano de 2001, até porque presume-se que atingirá, segundo os especialistas, direta e aproximadamente, oitenta por cento (80%) da população brasileira.

                                    Então, para alcançar o que está sendo proposto por esta nova legislação, mister será a criação e o desenvolvimento de instrumentos capazes de transformar a realidade urbana nacional. Neste sentido, o ESTATUTO DA CIDADE apresenta institutos políticos e jurídicos capazes de afetar definitivamente a organização das cidades e são eles: a desapropriação; a servidão administrativa; as limitações administrativas; o tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; a instituição de unidades de conservação; a instituição de zonas especiais de interesse social; a concessão de direito real de uso; a concessão de uso especial para fins de moradia (vetada e adotada pela Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001); o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios; a usucapião especial de imóvel coletivo; o direito de superfície; o direito de preempção; a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; a transferência do direito de construir; o consórcio imobiliário; as operações urbanas consorciadas; a regularização fundiária; e a assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.

                                    Nota-se que alguns dos institutos adotados são do conhecimento daqueles que trabalham com a Ciência do Direito, como nós. Entretanto, há outros que são novos no ordenamento jurídico nacional, os quais merecerão menção especial no decorrer desta exposição, principalmente aqueles que se refletem no exercício das atividades notariais e registrais.

 2. INSTITUTOS NOVOS

O ESTATUTO DA CIDADE apresenta institutos que visam atender o princípio constitucional pelo qual a propriedade tem de atender à sua função social, gerando relações de direito real e obrigacional entre as partes envolvidas. Desta forma, mesmo não tendo sido inseridos expressamente na Lei dos Registros Públicos, tais institutos repercutem na sistemática registral, devendo, portanto, ser recepcionados no Folio Real, ensejando atos de registro e/ou averbação.

Os institutos ora criados são os seguintes: o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; o IPTU progressivo; o direito de superfície; o direito de preempção; a outorga onerosa do direito de construir; a transferência do direito de construir; as operações urbanas consorciadas; e o consórcio imobiliário.

                   

2.1.PARCELAMENTO, EDIFICAçãO OU UTILIZAçãO COMPULSóRIOS.

O artigo 5º do ESTATUTO dispõe sobre o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado e estabelece o seguinte:

” ART. 5º. Lei municipal específica para área incluída no Plano Diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.”

§2º. O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis.”

Este instituto tem por escopo coibir o mau uso da propriedade urbana, ou seja, a especulação imobiliária, fazendo com que o proprietário de um imóvel, não edificado, subutilizado ou não utilizado promova sua utilização, de acordo com os princípios constitucionais que norteiam o direito de propriedade, previstos nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal e no artigo 2º do ESTATUTO DA CIDADE.

A notificação de que trata o §2º do artigo 5º e o artigo 57 do ESTATUTO, que será executada por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal ou por edital, é uma novidade inserida na Lei 6.015/73, eis que será averbada¹ na matrícula do imóvel sobre o qual recai a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

A imposição estabelecida pela Lei segue o imóvel, isto é, trata-se de uma obrigação “propter rem”, pois, uma vez notificado o proprietário, na eventualidade de alienação do imóvel, o encargo será transferido ao novo adquirente, no prazo estabelecido no ESTATUTO (art. 6º).

Para a efetivação desta criação, mister a existência de Lei Municipal delimitando a área sob a qual a Municipalidade poderá impor a referida obrigação.

 

2.2. O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

 (¹) Ver Modelo número um.

                                   pelo artigo 7º, muito se tem comentado quanto a esta modalidade de cobrança de tributos, por parte do Município, eis que afeta diretamente a exploração da propriedade imóvel.

Ruim para uns, como aqueles que exploram a propriedade imóvel como fonte especulativa de rendas, e bom para outros, que se beneficiarão com a propriedade alcançando sua função social.

Desta forma, verificado o descumprimento das condições e prazos conferidos ao proprietário do imóvel que for notificado para parcelar, edificar ou utilizar compulsoriamente, o mesmo estará sujeito à cobrança do IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, sujeito, ainda, a desapropriação quando transcorrido o prazo sem manifestação do proprietário, devendo sempre ser observado o Princípio da Finalidade que rege a Administração Pública.

 

2.3.DESAPROPRIAçãO COM PAGAMENTO EM TíTULOS

                                   Como se sabe, a propriedade deve atender a sua função social, desmerecendo proteção legal aquela que é subutilizada ou não utilizada. Por isso, o legislador está procurando criar artifícios para atingir o preceito constitucional, tal como os já referidos parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

A sanção para o descumprimento das condições e prazos estipulados por este novo instituto é a cobrança progressiva do IPTU (art. 7º e parágrafos, do ESTATUTO), assim como já ocorre com o ITR. Quando da aplicação progressiva desse imposto, através do tempo, poderá ocorrer a desapropriação da propriedade pouco ou não utilizada.

Tal desapropriação está prevista no artigo 8º da Lei, que prevê o seguinte: “Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública”.

Procedida a desapropriação, esta terá ingresso no álbum Imobiliário2, através de uma Escritura Pública de Desapropriação Amigável ou mediante um Mandado Judicial (Carta de Sentença de Desapropriação). O ESTATUTO não alterou em nada o ingresso deste instituto no Registro Imobiliário.

 

2.4.USUCAPIãO ESPECIAL DE IMóVEL URBANO

 O Direito de Propriedade é, histórica e fatidicamente, um dos direitos mais fortes e tutelados pela sociedade humana. Consagrado amplamente na Constituição Federal de 1988, dispõe que a propriedade atenderá sua função social.

                        Tratando-se de Usucapião, o artigo 9º do ESTATUTO DA CIDADE repete o que dispõe o artigo 183 da CF.

Já o artigo 10 do ESTATUTO introduziu a possibilidade de ser proposta a ação de Usucapião Coletiva, conforme segue: “As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são suscetíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.”

Com essa nova configuração, viabilizar-se-á, principalmente nas grandes cidades, a regularização das áreas ocupadas sem justo título, a exemplo das favelas, o que já vem ocorrendo no Estado do Rio Grande do Sul, através do Projeto “MORE LEGAL”.

 (2) Ver Modelos números dois e três.

Também, os parágrafos do artigo 10 introduziram inovações a respeito da usucapião, uma vez que se originará, após a declaração do juiz, um condomínio especial, indivisível, não admitindo sua extinção, excepcionando as regras do condomínio comum previstas no Código Civil.

O título apto para registro no Cartório Imobiliário será o Mandado de Registro de Usucapião, fundado numa sentença declaratória3.

 

2.5. CONCESSãO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (VETADA).

A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, prevista nos artigos 15 e seguintes da Lei 10.257/01, foi vetada pelo Excelentíssimo Senhor Fernando Henrique Cardoso, Presidente da República, e previa o seguinte: “Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados situada em imóvel público, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação à referida área ou edificação, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural”.

As razões do veto, em suma, afirmam que se estaria contrariando o interesse público, em face de inúmeras imprecisões jurídicas, pois houve omissão de ressalva à incidência deste instituto sobre os bens de uso comum do povo; faltou previsão de lapso temporal para a aquisição do direito; e, também, não foi estipulada a forma de processamento dos pedidos de concessão de direito de uso perante a Administração Pública, o que poderia gerar muitas ações judiciais, congestionando o Poder Judiciário.

Por oportuno, segundo as razões do veto, o Poder Executivo comprometeu-se a submeter um texto normativo para preencher tal lacuna, o que fez, recentemente, mediante a publicação da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de Setembro de 2001, objeto de análise deste trabalho.

(3) Ver Modelos números quatro e cinco.

 

2.6. DIREITO DE SUPERFíCIE

                         Um dos instituto jurídico que tem como raiz a Lei nº 10.257/01 e que gerará grandes debates, é o Direito de Superfície, abrangendo o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.

O caput do artigo 21 do ESTATUTO estabelece o seguinte:

 ”O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis”.

 Trata-se da flexibilização da utilização dos imóveis urbanos, quando é possibilitada a dissociação do direito de propriedade do terreno do direito sobre a edificação.

 Depreende-se que a constituição deste instituto ocorrerá através do registro4 na matrícula do imóvel, conforme estabelece o artigo 56 do ESTATUTO, infra mencionado. Logicamente, quando ocorrer a extinção do direito de superfície, que poderá ser através do advento do termo ou pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário, deverá ser procedida a competente averbação5 na matrícula do imóvel (artigos 24, §2º e 57 do ESTATUTO).

Ademais, ressalta-se que o registro do Direito de Superfície, via de regra, será feito na própria matrícula do imóvel, sendo desnecessária a abertura de matrícula autônoma para sua constituição, exceto nos casos de incorporação ou individualização imobiliária.

 (4) Ver Modelo número seis.

(5) Ver Modelos números sete e oito.

à primeira vista, o Direito de Superfície assemelha-se com o instituto da Locação. Todavia, em certos aspectos dele se distancia, uma vez que o direito de superfície apresenta as seguintes características: a) poderá ser constituído a título gratuito ou oneroso; b) poderá ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato; c) transmite-se aos herdeiros do superficiário; d) gera direito de preferência ao superficiário e ao proprietário, em caso de alienação do terreno ou do direito de superfície, para a consolidação da propriedade; e) extinto o direito de superfície, o proprietário não indenizará as benfeitorias e acessões introduzidas no imóvel, exceto quando houver previsão contratual que estipule o contrário.

                                   Verifica-se, também, que o Direito de Superfície apresenta certa similitude com a enfiteuse, onde o senhorio é o proprietário, detentor do domínio direto, e o superficiário se equivale ao foreiro, ao adquirir o domínio útil.

 

2.7. DIREITO DE PREEMPçãO

                        Também, o ESTATUTO prevê que o Município terá a preferência para a aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, por meio do Direito de Preempção, face ao que preceitua o artigo 25, que diz:

“ART. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

§ 1º. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.”

Como se vê, não serão todas e quaisquer alienações que ensejarão o direito de preempção ao Poder Público Municipal, mas tão-somente as inseridas nas áreas estipuladas por Lei, onde incidirá tal direito.

Ademais, o direito de preempção será fixado por um prazo determinado, nos termos do §1º, do artigo 25, da Lei 10.257.

Tal instituto prevê ainda, que o proprietário interessado em alienar imóvel situado em área sobre a qual incida o direito de preempção deverá notificar o Município para que, no prazo de trinta dias, demonstre seu interesse em comprá-lo. Tal notificação será acompanhada de proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel (artigo 27 do ESTATUTO). Decorrido o prazo sem manifestação, fica o proprietário autorizado a alienar a terceiros, nas condições da proposta apresentada.

                                   Quanto à recepção do Direito de Preempção pelo Direito Registral, embora a não previsão por parte do legislador, pensamos sobre a conveniência de proceder a competente averbação6 nas matrículas dos imóveis situados nas áreas estabelecidas de interesse municipal, fundada nos Princípios da Publicidade e da Concentração.

                                   Segundo o Dr. Diogenes Gasparini, o direito de preempção é definido como sendo “o direito assegurado por lei ao Município, nas mesmas condições de preço e pagamento, de ser preferido quando o proprietário de imóvel urbano situado em área delimitada por lei municipal baseada no plano diretor e sujeita ao regime da preempção, se dispuser por vontade própria a aliená-lo onerosamente a particular ou se dispuser a aliená-lo, nessas condições, a terceiro em razão do recebimento formal de proposta de compra e venda”7.

                                   Ainda, o mesmo autor leciona no sentido de que o direito de preempção “refere-se à alienação onerosa, acolhendo, portanto, apenas as transmissões dominiais ajustadas mediante contratos de compra e venda, restando fora, por conseguinte, a dação em pagamento, a permuta, a doação, os casos de herança e legado”.

(6) Ver Modelo número nove.

(7) Revista de Direito Imobiliário nº51, ano 24, jul-dez 2001, fl. 60.

 

2.8. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

                        O artigo 28 do ESTATUTO dispõe o seguinte: “O Plano Diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.”

Tem-se aí, outra novidade trazida pelo ESTATUTO, que é a Outorga Onerosa do Direito de Construir, introduzindo a faculdade do Poder Público Municipal permitir que um particular execute obra de construção acima dos coeficientes de aproveitamento estabelecidos pela Municipalidade, tal como o limite de andares de um edifício, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Conforme menciona Ricardo Yazbek8,a “Outorga Onerosa do Direito de Construir, que consiste na possibilidade de o Município estabelecer coeficientes de aproveitamento de terreno, a partir dos quais a autorização para construir passaria a ser concedida, possibilita ao município estabelecer determinado coeficiente de aproveitamento dos terrenos, a partir do qual o direito de construir excedente deve ser adquirido do Poder Público”.

 

2.9.OPERAçãO URBANA CONSORCIADA

                        Inserida pelo artigo 32 do ESTATUTO, a Operação Urbana Consorciada é o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

 (8) In Boletim Eletrônico do IRIB, número 397, de 8 de novembro de 2001.

A princípio, não tem acesso direto ao Folio Real. Todavia, dependendo da espécie do empreendimento, como por exemplo um loteamento/desmembramento ou fracionamento, ou ainda edificação, terá acesso indireto ao Registro de Imóveis, como conseqüência da operação urbana consorciada.

 

2.10. TRANSFERêNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

                        Segundo análise do artigo 35 do ESTATUTO, ocorrerá a Transferência do Direito de Construir quando um imóvel urbano, privado ou público, for considerado necessário para a implantação de equipamentos urbanos e comunitários; para sua preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; quando servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. Nestes casos, o proprietário prejudicado poderá exercer seu direito em outro local, ou, ainda, alienar, mediante escritura pública.

                                   a Transferência do Direito de Construir já vem sendo usada por algumas prefeituras brasileiras, especialmente nas grandes cidades como São Paulo e Porto Alegre.

Nesse sentido, observa Ricardo Yazbek, este instituto flexibilizará “a gestão urbana, tendo inúmeras aplicações: preservação de imóveis de interesse histórico, proteção ambiental ou operações urbanas”.

                                   Cabe salientar que este mecanismo já vem sendo usado na França, onde “o proprietário tem em suas mãos uma mercadoria com real valor de troca”, e também nos Estados Unidos, onde há “a obrigatoriedade da aquisição de direitos de proprietários privados para a construção em determinadas “áreas”9.

(9) In Boletim Eletrônico do IRIB, número 397, de 8 de novembro de 2001.

                                   Analisando o referido instituto, verifica-se que poderá haver um grande debate sobre o assunto, pois estará ocorrendo a transferência de um direito inerente ao de propriedade. Como a intenção deste trabalho é, tão-somente, informar as novidades que afetarão o Sistema Registral, não analisaremos o mérito desta questão, neste momento

                                   Outrossim, considerando a possível subdivisão do direito de propriedade, ao ser alienado o direito de construção, pensamos ser inquestionável a recepção deste novo instituto no Folio Real, através de uma averbação10.

                                   Sabe-se que, hodiernamente, o Município de Porto Alegre-RS tem desapropriado áreas de terras urbanas para o alargamento de vias públicas, realizando a contraprestação median